（专访陆铭：上海“抢人才”是深化户籍制度改革的前奏）

9月23日，《2020非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业申请本市户籍评分办法》正式发布。根据这个办法，非上海生源应届毕业生只要满足72分即可落户上海。此前，上海引进人才的积分落户政策虽然同样需要满72分，但需要缴纳7年社保并持有《上海居住证》满7年。

也就是说，如果在教育背景、职业技术、其他积分（年龄、社保年限、特定公共服务领域、市级综合表彰、省级以上政府表彰）三大领域一次性积满72分的非上海生源毕业生，就有可能在毕业季落户上海。

新积分政策最大的变化是教育背景，“上海的世界一流大学建设高校的应届毕业生，符合基本申报条件即可落户”，“博士毕业生直接落户”，“世界一流建设高校的硕士和世界一流学科的学科硕士，也可以直接落户”。

上海目前的“世界一流大学”，包括了上海交大、复旦、同济和华东师大，而中科院在沪各研究所、上海科技大学、上海纽约大学应届硕士毕业生参照“世界一流大学建设高校”执行。

两年前，上海“直接落户”的应届毕业生仅限于北大和清华的本科应届生。显然，“落户上海”大幅松绑。由于上海的超大城市地位，其“抢人”举措，为2017年由西安等城市掀起并延续至今的“抢人大战”又添了一把火，备受瞩目。

2020年3月30日，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布，就土地、劳动力、资本、技术、数据五大要素的市场化配置提出了纲领性意见。其中，关于劳动力市场化配置方面，开宗明义地提出“深化户籍制度改革，推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现准入年限同城化累计互认，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度，建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口配置”。

对中央政策率先做出响应的，是宁波与广州。前者为全国第一个跨省互认社保的城市，于8月中旬宣布，长三角三省一市（安徽、江苏、浙江、上海）社保缴纳在落户时可累计纳入宁波缴纳年限；后者更进一步，同样在8月中旬介绍一项营商环境政策时提出，广州拟推行社保珠三角、长三角互认。

在上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭看来，上海在超大城市户籍改革中带了个头，推动了增量改革，正在提升上海中长期的城市竞争力，而广州和宁波则在存量改革中迈出更重要的步伐。8月24日，陆铭以与会最年轻学者的身份，参加了左边习近平右边总书记主持的经济社会领域专家座谈会，就户籍存量改革当面向决策层进言。他当时表示，个别超大城市的常住人口中四成为外地户籍人口，享受不到均等化的公共服务。而外地人口中，有一半居住已超5年，五分之一居住已超10年。“这是更基础的问题”，陆铭说：“新增人才落户放宽了，给城市做出多年贡献、缴纳多年社保的非户籍常住人口怎么办？”

制图：刘益

9月25日，就上海放宽落户政策以及全国户籍改革的相关问题，陆铭接受了《财经》的专访。

《财经》：近日北京自贸区横空出世，对人才需求增加，有舆论称，这是上海对北京的回应。

陆铭：我认为两者没有必然的关联。

众所周知，北京常住人口在2017年之后的两年，处于负增长状态，而上海恰恰在同一时期告别负增长，常住人口重回正增长区间，2018年增长了5.5%，2019年增长了4.4%。

上海面临人口老龄化的严峻局面，截至2019年，上海市户籍60岁及以上老年人口达518.12万人，同比2018年增加14.84万人，占户籍总人口的比重增长至35.2%，人口老龄化率逐年提升，老龄人口位居全国第一。如果上海落户门槛还那么高，远期就将缺乏竞争力。

制图：刘益

《财经》：北京上海在放宽落户方面，一直被特殊对待，紧闭闸门。此番上海降低落户门槛，自然引发舆论高度关注。

陆铭：上海放宽落户当然有象征意义，但是，在之前的制度下，如果符合条件的应届生们在上海连续工作7年，也一样能落户。

9月23日之前的上海积分落户政策是，普通人满120分，人才满72分，但都需要缴纳7年社保并持有7年上海居住证。如果你愿意扎根于上海，那么，很多人愿意等7年入户。

持有7年居住证和即刻落户最大的区别，在于在限购的上海是否拥有购房的资格。考虑到应届生年纪尚轻，7年内的购房需求仅是一小部分。因此，目前的改革，只是趋势性的，但步子并不算大。

《财经》：如果细解积分落户政策，上海此番大幅抬高了教育背景的权重。

陆铭：这是改革的第一步，增量上开始释放。但是，在上海积分落户政策的三大领域中，教育背景和职业技术不是普惠的，而其他积分领域中，社保是普惠政策。长期以来，我们存在一个误区，城市产业升级，就只需要高技能人才。事实上，劳动力是相互配套的，高技能人才越多，对生产过程和生活服务业中相对低技能劳动力的需求就越大。因此，超大城市下一步的户籍增量改革，应向普惠迈进，对长期稳定就业和居住的低技能人口，大幅度降低落户的教育门槛。

《财经》：你反复提到户籍增量改革，是否意味着还有存量的硬骨头？

陆铭：今年一季度末，中央关于要素市场化改革的文件，前所未有地一上来就说到特大城市和超大城市。以往都是从小城市开始讲起，这次非比寻常。

文件称，“深化户籍制度改革，推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现准入年限同城化累计互认，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度，建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口配置”。

这段话写出了公共服务均等化的精髓。公共服务均等化，目标是缩小人和人的福利差别。如果你不是应届生，居住在安徽，想落户到长三角的其他城市，中央是鼓励社保互认的，你不用在一座新的城市重新累积7年社保了。这是从存量角度出发的最重磅的改革突破口。

《财经》：无论是北京还是上海，尚未就此做出响应。

陆铭：但宁波和广州率先做出了响应。宁波在8月中旬宣布，长三角三省一市（安徽、江苏、浙江、上海）社保缴纳在落户时可累计纳入宁波缴纳年限，成为全国第一个推动城市群社保互认的城市；后者更进一步，同样在8月中旬介绍一项营商环境政策时提出，广州拟推行社保珠三角、长三角互认。

跨区域社保互认，意味着劳动力自由流动的体制机制障碍正在被破解。广州比宁波力度大，且为一线城市，其意义远胜上海此番的增量改革。只是，舆论更为关注上海而已。

制图：刘益

《财经》：上海毕竟推开了重重的一扇门，接下来就应该是存量改革了，或许也会推动北京户籍改革。

陆铭：户籍存量问题确实不容忽视。8月24日，左边习近平右边总书记主持召开的经济社会领域专家座谈会上，我提出：个别超大城市常住人口中四成为外地人，享受不到均等化的公共服务，而外地人口中，有一半居住已超5年，五分之一居住已超10年。

户籍改革应该逐渐降低教育门槛，增加居住年限和社保年限权重。新增人才落户放宽了，给城市做出多年贡献、缴纳多年社保的非户籍常住人口怎么办？应该引起更多重视。

《财经》：不久前，任正非造访了上海的几所“世界一流大学”，去年他还曾指出，粤港澳大湾区如果想成为世界级湾区，需要有世界级的人才政策。上海此举，是否有增强国际竞争力的考虑？

陆铭：上海是一座全球城市，不能说这次改革没有这种考量。但任正非对粤港澳大湾区的进言，是针对国际人才，而这并不是上海此轮户籍改革的内容。

当下国际形势较为复杂，脱钩是热门词汇。如何吸纳外籍人才，北上广深对标的实际是香港和新加坡，你对国际人才的待遇比不上香港和新加坡，人家就不会来，比如税收政策就需要调整，在公共服务的获取方面，也需要对在华工作的外国人才给予准国民待遇。

但在硬币的另一面，如果对有贡献的国际人才提供准国民待遇，超大城市有贡献的外来人口也需要实现公共服务均等化。目前如此之多的存量问题需要解决，北漂、沪漂翘首以盼，这才是更重要的问题。

（实习生刘益对本文亦有贡献）