（国内人才引进政策和居住证制度比较分析）

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　　【摘要】近年来，国内一些城市纷纷出台人才引进优惠政策、实施居住证制度、试点户籍改革，与北京形成人才竞争态势。深圳市率先改用居住证，上海、广州、青岛等城市先后试点居住证和户籍改革，但各城市人才引进和居住证制度政策差别较大，设定的申办门槛普遍较高，社会保障性待遇过于原则化，居住证与暂住证在性质上未明确区分，北京需要在比较中总结经验，赢得竞争优势。

　　【关键词】人才引进；居住证制度；户籍

　　为了应对知识经济的挑战，人才资源作为第一资源的重要性日益增强，国内纷纷出台人才引进优惠政策，构筑人才高地，这无疑与北京形成竞争态势；同时，为推进城乡一体化进程，逐步使流动人口与户籍居民在社会保障、社会福利等方面享有同城待遇和均等机会，各地纷纷实施居住证制度。因此，北京有必要在比较中总结长处，积极采取相应措施，从而赢得人才竞争优势。

　　一、国内典型城市人才引进政策和居住证制度

　　（一）深圳市人才引进政策和居住证制度

　　2002年深圳市出台引进人才政策，2008年修订，实行“专业、条件、指标”综合调控的引进人才政策。对于“50周岁以下具有高级职称的、48周岁以下具有高级技师职业资格的、45周岁以下具有学士以上学位或本科学历且取得中级职称的人员”可予以引进。同时规定对高端人才，如国务院特贴专家、全国杰出专技人才等，年龄可放宽到55周岁，对于在深投资的企业家、投资人或股东符合一定条件的也可引进。数量实行指标控制，每年调干指标1万人，其中用于引进人才的指标1500人左右。深圳是中国第一个废除暂住证改用居住证的城市，2008年8月1日开始实施，截至2010年6月22日，累计受理办证1148万张。作为取代暂住证的居住证，外来人口在医疗、教育、劳动保险、就业、社会保险等逐步享受与市民同等的待遇，此外，持有居住证的外来人员在深圳市级任职资格评定、金融、子女享受基础疫苗免费接种、出入港澳的商务出境手续、乘车待遇、车辆入户等11个方面享有与市民同等权益。自2010年4月15日起，深圳市办理居住证不再收取居住证的工本费，将居住证改革再次推进了一步。

　　（二）上海市人才引进政策和居住证制度

　　上海市规定对于“获得博士学位、或具有高级专业技术职务的紧缺急需人才、或高新技术企业需要且具有本科以上学历的人员”可以引进。自2005年起对调沪人员开始实行总量控制，每年由上海市发改委下达给上海市人事局批准落户指标为1.5万人。指标包含引进人才及配偶子女、引进非沪生源毕业生和留学人员、驻沪部队军官家属随军和军转干部、解决夫妻分居及中央在沪单位调干。据了解，上海市每年引进具有高级职称的人才在50人左右。持有上海《居住证》的人员，可以在沪创办企业、从事科技活动，接受上海市行政机关的聘用或者到企事业单位任职，参加上海市的专业技术职务评定，参加上海市基本养老保险和基本医疗保险，缴存和使用住房公积金，还可以为配偶及未成年子女申领《居住证》。2009年上海市政府规定累计持有《上海居住证》7年的来沪创业、就业人员符合一定条件可以申办上海市常住户口，作为全国户籍改革的试点，这一制度有利于深化户籍管理改革、完善居住证制度。

　　（三）广州市人才引进政策和居住证制度

　　广州市自2004年开始实行《关于加快我市人才引进的若干意见》，规定具有大专以上学历和中级以上专业技术资格、执业资格、技师以上职业资格之一的年龄在35周岁以下的人才，无论是单身人士本人或已婚人员夫妻双方均符合条件并有单位接收的，能够提供计划生育证明，就可以批准引进，大大拓宽了人才引进的渠道和领域。2010年广州市出台《广州市推行居住证制度过渡期工作指引》，对办理居住证时存在的一些问题进行明确指引，其中规定有效期1年以下居住证从宽办理、办理居住证时不得搭车收费、不得将出示计生证明作为办理居住证的前置条件等。

　　（四）青岛市人才引进政策和居住证制度

　　青岛市规定对于“受国务院特殊津贴人员和省级以上专业技术拔尖人才、年龄50周岁以下具有高级专业技术职务或具有硕士以上学位的、年龄40周岁以下具有全日制普通高校本科以上学历的”可以予以引进。并且自2007年起在全市范围内取消农业、非农业户口性质的划分，按照常住居住地登记户口的原则，统一登记为居民户口。对城乡户口登记实行一体化管理。对公民依法申报登记户口不设置任何限制或附加条件，办理户口不收取城市增容费或者变相收取费用。

　　二、国内人才引进政策和居住证制度比较分析

　　从国内实施人才引进和居住证制度的典型城市来看，主要有如下特征：

　　（一）各地政策差别较大

　　实施居住证的城市政策均提出在医疗、教育、劳动保险、就业、社会保险等至少5方面，持有居住证的外来人口将会逐步享受到与市民同等的待遇，但是具体细节上以及其他方面，各地有着不同的规定。外来人员在居住地享受权益最多的为深圳，规定持有居住证的外来人员在市级任职资格评定、金融、子女享受基础疫苗免费接种、出入港澳的商务出境手续、乘车待遇、车辆入户等11个方面享有与市民同等权益，而其他城市政策少有涉及。政策差距导致深圳市居住证到北京却不管用，仍然很难享受居住证带来的保障。二者实质问题都在于户口背后的福利差别待遇，各地区的社会福利标准不同，导致户口含金量地域差，唯有消除地域差，才能解决流动人口管理问题。

　　（二）设定的申办门槛普遍较高

　　各城市实行的人才引进和居住证制度，一般需要有大专以上学历或中级以上专业技术职称，有的还需要在当地拥有商品房产权，未考虑农民工进城居住问题。全国人大代表、重庆律师韩德云表示，居住证制度实施应在全国范围确定一个共同的最底线，废除高学历和产权限制，否则又变成“地方粮票”，居住证变成另一种暂住证，没有意义。在各城市中，北京居住证“门槛”最高。北京2003年开始施行工作居住证制度，当时规定三类人有资格获得工作居住证，在一定程度上，限制了工作居住证的申请范围。北京市户口的取得成本虽然较以往有了很大的下降，但是条件还是比较苛刻，而且条件的逐渐宽松也是在本市短期利益最大化的前提下产生的，如对私营企业主、稀缺人才的引进等。从横向上比较，北京市户口的取得比其他城市更困难，北京市人才引进制度改革的速度也比其他城市缓慢。（三）社会保障性待遇过于原则化

　　各地居住证制度中都提及到持证人员社会保障问题，规定在制度规定中的社会保障权益上持证人员和本地市民享有同等权益。但是关于持证人员的社会保障问题的规定往往过于原则化，欠缺操作性，并且在一些关键的问题上有所回避，没有从根本上解决持证人员社会保障问题。如北京市规定，持证人员在基本养老保险和基本医疗保险中享受相关待遇。这种过于含糊的规定在各地居住证制度中都存在，对社会保障问题一句带过，持证人员享有的社会保障待遇究竟如何，养老保险跨省接续问题如何解决，异地退休等问题如何解决都没有明确说明。

　　（四）居住证与暂住证在性质上未明确区分

　　作为取代暂住证的居住证兼具管理和服务功能，并提供给持证人员享受权利保障。但是在实质上，目前的居住证同暂住证在性质上没有明确区分，同样没有实现完全的权利义务对等，与户籍权利相比持证人员仍然欠缺很多“市民权益”。在许多人的理解中，居住证就是变相的暂住证。居住证和暂住证在制度设计上最大的不同就是区别于暂住证只有管理功能，居住证引入了服务，兼具服务和管理功能。但是，居住证服务功能有限，功能中没有涉及到户口、住房等关键性核心问题，且在实际操作中，居住证发挥更多的也是其管理功能。居住证没有给持证人员带来同等的“市民权益”，也不能够消除非户籍居民的歧视感，不能增强持证人员对城市的归属感和认同感。

　　（五）居住证管理从对人才到对所有流动人口进行管理是户籍制度的一项重大进步

　　从20世纪90年代末期开始，北京、上海、成都、温州等十余个大、中城市以及广东等省份相继推行了“人才居住证”管理制度。在发放对象上，范围扩大了很多，从“人才”扩大到“平民”。“人才居住证”一般门槛较高，但“居住证”的适用对象不再仅仅针对过去的“引进人才”，而是更广泛地发放到非本地户籍的外来人员。在享受待遇上，“居住证”待遇虽然不如“人才居住证”，但已从无到有，一般流动人口可以享受部分待遇。“人才居住证”制度的实施，其深层次原因是各地从地方利益出发，为发展当地社会经济而采取的一种争夺人才的策略。“不迁户籍、不转关系、不唯国籍、不论身份”等“绿色通道”措施本质上就是绕过户籍、国籍、档案等人才流通障碍的变通手段。而“居住证”制度的实施，则从原来的以带等级观念的管理为主逐步转到以人性化服务为主上来，强化了社会的平等，体现了中央提倡的科学发展观和建立和谐社会的精神，是一种社会进步的举措。

　　参考文献

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　　作者简介：鄢圣文，经济学博士，北京市社会科学院管理研究所副研究员，研究方向：人才市场理论与政策。

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